La qualité pour agir en justice

La qualité pour agir en justice

Afin d’enrayer l’inflation des stocks d’affaires à juger au sein des juridictions, le législateur, sous l’impulsion des magistrats, durcit les conditions de recevabilité des actions en justice : délais, compétence matérielle et territoriale, condition préalables, forme des actions etc.
Parmi ces conditions de recevabilité, la question de la « qualité pour agir » des justiciables est l’une des premières qui se posent aux avocats et par la suite aux magistrats. Avant le traitement du dossier sur le fond, la problématique est la suivante : est-ce que la personne (physique ou morale) qui me demande de la représenter (pour les avocats) / de la juger (pour les magistrats) est habilitée à le faire ?
En premier lieu, il convient de préciser que la qualité pour agir suit immédiatement celle de l’intérêt pour agir. C’est pour cette raison que l’on évoque l’ « intérêt donnant qualité pour agir ».
A ce titre, le Conseil d’État livre la grille d’analyse de l’intérêt pour agir des requérants en matière d’urbanisme au regard de la définition légale de celui-ci donnée par l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme (modifié par l’ordonnance du 18 juillet 2013) (CE 10 juin 2015, n° 386121).
1. C’est au requérant de préciser l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien.
2. Il appartient au défendeur, s’il entend contester l’intérêt à agir du requérant, d’apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité.
3. Il appartient ensuite au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l’auteur du recours qu’il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu’il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci.
Le Conseil d’État juge que ni la proximité ni la visibilité d’un projet depuis la maison des requérants, ne sauraient, « par elles-mêmes » faire regarder la construction comme « de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance des biens des requérants »
A l’échelle européenne et sur la notion même de qualité pour agir : CEDH, décis., 12 mai 2015, Ljubljanska banka d.d. c/ Croatie, req. n° 29003/07 (en anglais) : Une banque n’étant pas suffisamment indépendante d’un État sur les plans institutionnel et opérationnel doit être considérée comme une organisation gouvernementale n’ayant pas, en tant que telle, la qualité pour introduire une requête individuelle devant la Cour européenne des droits de l’homme (although the applicant bank is a separate legal entity, it does not enjoy sufficient institutional and operational independence from the State, § 54 ; V. en ce sens, CEDH, décis., 9 avr. 2013, Zastava It Turs c. Serbie, req. n° 24922/12, §§ 19-23).
Il ne sera ici question que de représentation en justice administrative.
En contentieux administratif, l’article R431-4 du code de justice administrative (CJA) prévoit :
« Dans les affaires où ne s’appliquent pas les dispositions de l’article R. 431-2 [nda : obligation du ministère d’avocat], les requêtes et les mémoires doivent être signés par leur auteur et, dans le cas d’une personne morale, par une personne justifiant de sa qualité pour agir ».
Il y a lieu de distinguer entre les personnes physiques et morales.
1. Les personnes physiques non privées de la capacité juridique ne peuvent recourir aux services d’un mandataire (autre qu’un avoué ou un avocat) pour les représenter devant le tribunal.
Ainsi, même pourvu d’un mandat, le frère ne peut représenter la sœur (CE, 31 janvier 1964, Ministère de l’agriculture c/ Delles Bourgon) ; ni la mère le fils majeur (CE, 13 octobre 1982, Mme Rabin, n° 34355) ; ni un syndicat de défense deux de ses membres pour une demande d’indemnisation de ces derniers (CE, 30 mai 1973, Syndicat intercommunal des eaux de Casserousse, n° 84794).
L’époux ne peut représenter son conjoint pour les actes d’administration et de jouissance de ses biens propres en dépit du mandat tacite dont il est titulaire en application de l’article 1432 du code civil : CE, Section, 27 juillet 1990, Ministre de l’agriculture c/ Beaufils, n° 57229 ; CE, 29 décembre 1997, Epoux Vivien, n° 129772).
L’article R. 431-5 du CJA prévoit toutefois que les personnes physiques peuvent se faire représenter par une association agréée au titre des articles L. 141-1, L. 611-1, L. 621-1 et L. 631-1 du code de l’environnement, dès lors que les conditions prévues aux articles L. 142-3, L. 611-4, L. 621-4 et L. 631-4 dudit code sont réunies et selon les modalités prévues par les articles R. 142-1 à R. 142-9 dudit code.
De même l’article R. 779-9 du CJA donne aux associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans et se proposant par leurs statuts de lutter contre les discriminations, le pouvoir, sous les conditions énumérées à cet article, d’exercer les actions en justice naissant de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 en faveur de la victime d’une discrimination.
En revanche, les personnes privées de la capacité d’ester en justice sont représentées sans mandat par la personne habilitée à agir en leur nom (CE, 26 janvier 1962, Manceau).
Et le juge ne recherche pas d’office si le signataire de la requête est habilité ou non à représenter une personne bénéficiant d’une incapacité «de protection» malgré le caractère d’ordre public des règles de recevabilité. En effet, une représentation irrégulière est affectée d’une nullité relative qui ne peut être invoquée que par le représentant réel de la personne incapable (CE, 13 juillet 1965, Veuve Mélard, p. 468 ; CE, Section, 29 octobre 1971, Sieur X, n° 75012).
Toutefois, les recours présentés par une personne privée de la capacité d’agir en justice peuvent être recevables si sont contestées des décisions qui affectent le principe fondamental de la liberté individuelle (CE, 10 juin 1959, Dame Poujol, p. 355).
La qualité d’usager d’un service public suffit à donner un intérêt pour contester les actes concernant le service, se rapportant à son organisation et à son fonctionnement (CE 21 déc. 1906, Synd. des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, Lebon 962, concl. Romieu). Elle est reconnue à tous les usagers des services publics, administratifs comme industriels et commerciaux, indépendamment du mode d’exploitation du service. La seule condition est que le service soit directement en cause, ce qui n’est pas le cas par exemple des décisions portant nomination des agents (CE, sect., 29 oct. 1976, Assoc. des délégués et auditeurs du Conservatoire national des arts et métiers, Lebon 460).
Outre les décisions qui les concernent personnellement, les fonctionnaires ont toujours intérêt pour agir d’une part, contre les promotions faites dans leur corps ou dans un corps supérieur auquel ils ont vocation à accéder, « lesdites promotions pouvant avoir pour effet soit de retarder irrégulièrement leur avancement, soit de leur donner d’ores et déjà pour cet avancement des concurrents ne satisfaisant pas aux règles exigées par les lois et règlements » (CE 22 mars 1918, Rascol, Lebon 318 ; CE 26 déc. 1925, Rodière, Lebon 1065 ; CE 17 mai 1972, Roty, Demaret et Beaune, Lebon 373), d’autre part, contre les décisions portant atteinte aux droits qu’ils tiennent de leur statut ou aux prérogatives de leur corps (CE 11 déc. 1903, Lot, Lebon 780).
A noter que la représentation est, au contraire, possible pour un éventuel recours préalable devant l’administration ; mais, dans ce cas, le mandataire doit justifier d’un mandat exprès pour lier le contentieux (CE, 26 octobre 1984, Ministère de l’intérieur, n° 43621).
2. Les personnes morales de droit privé sont représentées par les personnes physiques désignées par les dispositions législatives ou réglementaires quand elles existent.
il convient de s’assurer que la personne morale est valablement représentée devant la juridiction au regard des règles qui régissent sa représentation « interne ». Cette preuve doit ressortir des pièces du dossier (CE 11 Avril 2008, n° 299525).
Pour les sociétés anonymes, le président directeur général ou le directeur général, si les deux fonctions sont séparées, sont habilités à agir au nom de la société (articles L. 225-51-1 et L. 225-56 du code de commerce). Si la société est organisée sous la forme d’un conseil de surveillance et d’un directoire, ce dernier organe est habilité à agir au nom de la société (article L. 225-64 du code de commerce). L’article L. 227-6 du même code désigne la personne pouvant agir au nom des sociétés par actions simplifiées. Les autres sociétés peuvent être représentées par leur gérant (voir CE, Assemblée, 6 décembre 1996, Société Lambda, n° 167502).
Lorsque la requête est présentée par un avocat mandataire d’une personne mandataire d’une personne morale dotée, par des dispositions législatives ou réglementaires de représentants légaux ayant de plein droit qualité pour agir en justice en son nom et que l’avocat se borne à indiquer que la personne morale est représentée par ses représentants légaux, il n’est pas normalement nécessaire de s’assurer de la qualité du représentant de la personne morale pour engager l’action (CE, 21 octobre 2009, société Omnium de gestion immobilière de l’Ile-de-France, n° 318626).
Pour les sociétés de droit étranger, il appartient au juge administratif de vérifier au regard de la législation du pays concerné la qualité pour agir de la personne qui a introduit une requête en tant que représentant de telles sociétés (CE, 28 juillet 1999, Société Red Bull Gmbh, n° 206322).
Un syndic de copropriété ne peut agir au nom de la copropriété sans avoir été autorisé par l’assemblée générale des copropriétaires : article 55 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 illustré par CE, 31 janvier 1990, SCI du 267 boulevard Pereire, n° 86305. Le directeur d’une caisse de sécurité sociale ne peut la représenter en justice sans y avoir été autorisé par le conseil d’administration : CE, 16 juin 1989, Malinge, n°s 72484, 79778.
Pour les associations syndicales libres ou autorisées, le syndicat est habilité à agir en justice (ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires et article 26 du décret n° 2006-504 du 3 mai 2006).
A défaut de dispositions législatives, pour les autres personnes morales, il faut se reporter aux statuts.
En l’absence dans les statuts d’une association ou d’un syndicat de stipulation réservant expressément à un autre organe la capacité de décider d’intenter une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l’organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en justice cette association ou ce syndicat (CE, Section, 3 avril 1998, Fédération de plasturgie, n°s 177962, 180754 et 183067). L’exigence de la production d’une délibération habilitant notamment les présidents de ces personnes morales est donc abandonnée dans ce cas.
La qualité de membre d’une assemblée délibérante, quelle qu’elle soit, donne toujours intérêt pour agir à l’encontre des délibérations de cette assemblée (CE, sect., 22 mars 1996, Mme Paris et Mme Roignot), sous réserve que ces délibérations aient un caractère décisoire (CE, ass., 15 avr. 1996, Synd. CGT des hospitaliers de Bédarieux).
La présentation de l’action par un avocat, qui n’a pas lui-même à justifier de sa propre qualité de mandataire, ne dispense pas le tribunal de s’assurer, le cas échéant, que le représentant de la personne morale justifie de sa qualité pour engager cette action (CE, Avis, Section, 29 novembre 1991, Syndicat des commerçants non sédentaires de la Savoie, n° 129441).
Les personnes morales de droit public sont représentées par les personnes physiques désignées par les lois ou règlements et compte tenu, le cas échéant, des principes régissant les délégations.
L’Etat est représenté par le préfet ou le préfet de région lorsque le litige est né de l’activité des administrations civiles de l’Etat dans le département ou la région (article R. 431-10 du CJA) sauf pour les litiges qui se rapportent à l’action éducative (y compris la gestion des personnels), aux actions d’inspection de la législation du travail, à la comptabilité publique et à la fiscalité.
Dans les autres cas, les mémoires en défense sont présentés par le ministre intéressé. Des dispositions spécifiques concernent les tribunaux administratifs de Papeete, de Nouvelle-Calédonie, de Mamoudzou et de Mata-Utu.)
Le pouvoir de déférer des actes des collectivités territoriales ne peut faire l’objet d’une délégation de signature sauf au secrétaire général de préfecture qui peut légalement recevoir délégation du préfet pour l’exercice du contrôle de légalité (article 43 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, voir par exemple CE, 16 décembre 1994, Office public d’HLM du Var, n° 146528). C’est le secrétaire général de préfecture qui assure la suppléance du préfet en cas de vacance, d’empêchement ou d’absence. Il exerce cette compétence de plein droit (article 45 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, voir CE, 16 novembre 2001, Préfet de la Réunion, n° 184682). C’est à la partie qui conteste la qualité du secrétaire général à intenter une action en justice d’établir que le préfet n’était ni absent ni empêché.
Pour les établissements publics, la qualité à agir du signataire de la requête est appréciée au regard des statuts dans les mêmes conditions que les associations : CE, 29 décembre 1999, Etablissement public d’aménagement du secteur de Marne-la-Vallée IV, n° 195046.
Le directeur d’un établissement public de santé représente l’établissement en justice (article L. 6143-7 du code de la santé publique). Il n’a donc pas à justifier de l’existence d’une délibération du conseil d’administration l’autorisant à agir au nom de l’établissement.
Les exécutifs des collectivités territoriales doivent justifier de leur habilitation à agir en justice au nom de la collectivité territoriale en produisant une délibération du conseil municipal, conseil général ou conseil régional les autorisant soit à intenter une action soit à défendre. Mais le maire peut recevoir délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat (CE, 4 mai 1998, Mme de Verteuil, n° 188292). Une telle délégation générale n’est valable que si un texte le prévoit (CAA Lyon, 1er juillet 1999, EDF, n° 99LY00685). Ce n’est pas le cas pour les départements et les régions.
Le comité d’un syndicat d’agglomération nouvelle peut donner une délégation générale à son président pour agir en justice au nom du syndicat pendant la durée de son mandat (CE, 6 avril 1998, Sivom de la région de Chevreuse, n° 156518).
Conséquences d’un défaut de qualité
•      Le juge doit s’assurer que le représentant de la personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l’autre partie ou qu’au premier examen, l’absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier (CE, 11 avril 2008, Mme Leyris, n° 299525 ; CE, 7 mars 2012, Niel, n°334898). Ce contrôle ne s’étend pas aux conditions dans lesquelles le représentant de la personne morale a été investie de ses fonctions (CE, Section, 30 avril 2003, Syndicat professionnel des exploitants indépendants des réseaux d’eau et d’assainissement, n°230804) ni celles dans lesquelles une habilitation pour agir a été accordée (CE, 19 juin 2013, SCI Ugari, n°347346).
Dans tous les cas, une demande formée par une personne n’ayant pas qualité pour représenter l’intéressé pourra être régularisée en cours d’instance, dans le délai imparti par le tribunal, par exemple si :
• L’intéressé déclare dans un mémoire s’approprier les conclusions et moyens présentés (CE, 31 janvier 1964, Ministère de l’agriculture c/ Delles Bourgon, p. 74) ;
• L’intéressé vient signer lui-même la requête (CE, 13 octobre 1982, Mme Rabin, n° 34355) ;
• L’organe compétent accorde l’autorisation (cas des personnes morales) qui faisait défaut, lorsqu’une telle autorisation est admise : CE, 11 janvier 1978, Ville de Marseille, n° 46 ; CE, 21 mars 1984, Régie C. Billon SA, n° 40559, RDP 1985, p. 851, a contrario (cas des personnes morales) ;
• Le juge a l’obligation d’inviter le signataire ou l’intéressé à procéder à cette régularisation (CE, Section, 26 juin 1959, Syndicat algérien de l’éducation surveillée CFTC, p. 399 ; CE, 10 mars 1976, Laurin, n° 99681 ; CE, Section, 11 mars 1977, Commune d’Achen, n° 99052 ; CE, 22 juin 1988, SCI Pondérosa, n° 62214) et ce avant la clôture de l’instruction (CE, 25 octobre 1991, Syndicat d’exploitants agricoles d’Annequin, n° 101667).
Si le juge estime que les pièces produites n’établissent pas la qualité pour agir du signataire, il peut rejeter la requête pour irrecevabilité sans avoir à prévenir à nouveau le requérant (CE, 12 juillet 2013, Office public de l’habitat Grand Lyon Habitat, n°357134 et s.).
•  Cependant, il n’est pas tenu de demander au syndic d’un immeuble de régulariser sa requête lorsque le syndicat des copropriétaires ne lui a pas donné mandat d’agir en justice (CE, 31 janvier 1990, SCI du 267 boulevard Pereire, n° 86305). Cette obligation s’applique aussi pour l’administration défenderesse (CAA Paris, 11 février 1999, Société Atelier de Chaudronnerie du Cantal, n° 96PA01910, conclusions V. Haïm, AJDA juin 1999, p. 524).

A propos de Florent Verdier

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